推进主体功能区建设，是党中央、国务院作出的重大战略部署。国家“十二五”规划将主体功能区上升到国家战略高度，2010年12月，国务院印发了《全国主体功能区规划》。2012年9月，广东省政府正式印发《广东省主体功能区规划》。近日，中共中央、国务院印发了《关于完善主体功能区战略和制度的若干意见》。

　　主体功能区规划是战略性、基础性、约束性的规划，是其它规划在空间开发和布局的基本依据。主体功能区基本涵义：一定的国土空间具有多种功能，但必有一种主体功能，或以提供工业品和服务产品为主体功能，或以提供农产品、生态产品为主体功能。区分主体功能并不排斥其他功能。推进形成主体功能区，就是对不同区域的主体功能进行划分。按照开发方式，可分为优化开发、重点开发、限制开发（我省主体功能区规划称为生态发展）和禁止开发四类主体功能区域；按照开发内容，可分为城市化地区、农产品主产区和重点生态功能区三类。

　　在《全国主体功能区规划》中，湛江市列入国家重点开发区域。在《广东省主体功能区规划》中，赤坎、霞山、麻章、坡头、廉江、吴川及湛江开发区列入国家级重点开发区域，雷州、徐闻、遂溪列入生态发展区域中的国家级农产品主产区，其中，雷州属粮食主产区，徐闻、遂溪两县均属甘蔗主产区。

　　一、 重大意义

　　随着我国经济社会发展进入新阶段，资源环境约束日益趋紧，生态产品供需矛盾更加突出，加快转变国土空间开发方式、创新国土空间保护模式、提升国土空间开发保护质量和效率的需求更加迫切。进一步完善主体功能区战略和制度，对于加快生态文明建设，促进空间均衡发展，推动形成更高质量更有效率更可持续的空间发展模式，实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴的中国梦，具有重大战略意义和深远历史意义。

　　二、战略取向

　　包括五个基本原则：坚持保护优先、坚持以承载能力为基础、坚持差异化协同发展、坚持生态就是生产力、坚持统筹陆海空间。

　　三、主要目标

　　到2020年，符合主体功能定位的县域空间格局基本划定，陆海全覆盖的主体功能区战略格局精准落地，“多规合一”的空间规划体系建立健全。基于不同主体功能定位的配套政策体系和绩效考核评价体系进一步健全。

　　归纳来讲，主要目标有三个：第一，划定符合主体功能定位的县域空间格局。第二，开展“多规合一”工作，形成统一空间规划。第三，国家部委出台配套政策，各地组织开展绩效考核评价，建立主体功能区制度保障体系。

　　以上目标包含五层意思：第一，主体功能定位范围是县域空间。第二，充分强调陆海全覆盖。对于海洋大市的湛江而言，陆海统筹发展极为重要。第三，强调主体功能区战略格局精准落地。与之前宏观角度不同，本意见多次强调了精准落地的提法，可见国家对通过开展资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价，来科学划分主体功能区战略格局的重视程度。第四，要推进“多规合一”，形成统一的空间规划，融发展与布局、开发与保护为一体的“一本规划、一张蓝图”。第五，还强调了要健全配套政策体系和绩效考核评价体系。这是建立主体功能区制度的重要保障措施。

　　四、落实主体功能区战略格局

　　完善主体功能区战略和制度，关键要在严格执行主体功能区规划基础上，将国家和省级层面主体功能区战略格局在市县层面落地。按照不同主体功能定位，开展资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价，采取上下结合的方式，精准落实主体功能区战略格局，科学划定县域空间格局，科学确定开发强度和管控措施，作为编制“多规合一”的空间规划、推动形成差异化协同发展格局的基础和载体。按照陆海统筹原则，科学划定县域“三区三线”空间格局，注重三类空间和三条主要控制线衔接协调。

　　“三区三线” 空间格局。“三区”是指城镇、农业、生态空间，“三线”是指生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界。根据2014年11月下发的《国家发改委关于“十三五”市县经济社会发展规划改革创新的指导意见》提出：以行政边界和自然边界相结合,将市县全域划分为城镇、农业、生态三类空间,通过三类空间的合理布局。要根据不同主体功能定位要求,合理确定城镇、农业、生态三类空间的适度规模和比例结构。城镇空间占比,要按照优化开发区域、重点开发区域和农产品主产区、重点生态功能区依次递减。农业空间占比,在农产品主产区的市县应高于50%。

　　精准落实主体功能区战略格局。与其它文件不同，这里是强调“精准落实”。如何才能精准？关键是要开展资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价，这是科学划定城镇、农业、生态三类空间的边界，合理确定城镇、农业、生态三类空间的适度规模和比例结构的重要方法，不能以传统的行政边界简单划分。

　　五、健全各类主体功能区空间发展长效机制

　　我市赤坎、霞山、麻章、坡头、廉江、吴川及湛江开发区属于国家级重点开发区域。雷州市、徐闻县、遂溪县划入国家级农产品主产区。因此，重点学习这两个部分政策。

　　（一）重点开发区

　　赤坎、霞山、麻章、坡头、廉江、吴川及湛江开发区要按照资源环境承载能力和可持续发展要求，科学实施开发强度管控，提高各类要素聚集水平，增强自主创新能力，培育特色产业集群，提升城市功能和品质，加快新型工业化和新型城镇化进程。健全工业化城镇化水平与质量并重、集约化发展优先的绩效考核评价机制，对地方政府重点考核地区生产总值、吸纳人口、财政收入、要素聚集程度、城镇土地（建设用海）产出效率、常住人口基本公共服务均等化、资源环境承载能力状况等方面指标。

　　对于湛江来说，一要合理划定城镇空间和城镇开发边界，适度先行布局建设交通、水利等重大基础设施，科学指导城镇开发布局。二要在严守永久基本农田和生态保护红线、严格落实人地挂钩政策的前提下，允许部分农业空间和生态空间转化为城镇空间。但要从严控制并按照优化开发区标准实施效率管控，生态空间转用土地原则上应作为城市景观绿地。三要按照产城融合、循环低碳的要求建设改造产业园区。特别是霞山临港产业园，东海岛钢铁、石化配套产业园。四要统筹沿岸城镇开发边界与围填海控制线，强化建设用海空间生态管控。在开展环境影响评价和海域使用论证基础上，依法依规审批建设围填海项目。严格实施围填海用途管制制度。

　　（二）农产品主产区

　　雷州市、徐闻县、遂溪县等农产品生产区要着力改善农业生产条件，完善农业创新体系，实施产业准入负面清单制度，保障农产品供给水平和质量，促进海洋生物资源可持续利用，确保国家粮食安全和食品安全。健全农业发展优先和提高农产品保障能力的绩效考核评价机制，对地方政府重点考核农业空间和海洋生物资源利用空间规模质量、农业综合生产能力、产业准入负面清单执行、农民收入、耕地质量、土壤环境治理等方面指标，不考核地区生产总值、固定资产投资、工业、财政收入和城镇化率等指标。

　　实施城乡建设用地总量零增长制度，对于城镇空间腾退置换出的工矿建设用地，鼓励开展土地复垦整治，符合条件的转化为农业空间或生态空间。建立粮食生产功能区和重要农产品生产保护区。建立耕地轮作休耕制度。加大中央涉农财政转移支付资金对农产品生产区的支持力度。落实国家支持农产品主产区建设的投资政策，加大对农产品主产区农业基础设施建设的倾斜力度，引导更多社会资金支持现代特色农业发展。

　　加强海洋生物资源利用空间生态保护，增殖重要渔业资源，建设海洋牧场。开展集约化设施化健康养殖，降低近岸网箱养殖密度。对资源环境超载海域，加大减船转产力度，逐年削减近海捕捞总量。执行入海污染物特别排放限值。提升渔区海洋灾害和资源环境超载的预判预警服务能力。

　　六、保障措施

　　包括加强组织领导、强化人才保障、完善法律法规、加强督促落实几个方面：2017年年底前，国家发改委、国土资源部、财政部、环境保护部、农业部、国家海洋局分别牵头制定基于不同主体功能定位的配套政策。地方各级党委和政府建立健全主要领导同志负总责的协调机制，研究提出具体实施方案，共同编制统一的空间规划（就是指“多规合一”），实施差异化绩效考核评价机制，确保2020年前各县（市、区）精准落实主体功能区战略格局。最后，强调要加强督促落实，各级组织人事部门要将主体功能区绩效考核结果作为评价党政领导班子和领导干部的重要参考。